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Editoriale

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Quest’anno l’Unione europea si mostrerà con un nuovo volto esicuramente anche con un doppio vertice, costituito da un presidente, Hermann von Rompuy, e da un ministro degli Esteri, Catherine Ashton.

 Entrambe le posizioni sono state create allo scopo di dare all’Ue maggiore visibilità e una voce più omogenea di fronte al mondo. Il Trattato di Lisbona, inoltre, ha determinato la creazione di un Servizio Europeo per l’Azione Esterna. Che cosa significherà tutto questo per l’Europa? La sua trasformazione in una potenza mondiale? In che modo l’Ue si collocherà tra le altre potenze, in un mondo globale e semprepiù multipolare? Con le sue nuove strutture e posizioni, le verrà dato credito, oppure von Rompuy e la Ashton verranno ridotti a figure di pura rappresentanza e il vero impulso sulla politica estera continuerà a provenire dalle capitali nazionali? Sono passati quasi quarant’anni da quando Henry Kissinger chiese che gli europei avessero un unico numero telefonico: la battuta ha l’età di Matusalemme. Ma l’Unione europea è stata tenace, e alla fine
ce l’ha fatta. E non si tratta di un solo numero, ma di due: anzi, se si prende in considerazione anche la Commissione, sono persino tre.

Anche se ci si chiede se il presidente Barack Obama li comporrà mai.  E tuttavia le nuove strutture dell’Unione relative a competenze e poteri stanno lentamente venendo alla luce. Ancora non sono chiare e devono trovare una propria collocazione. Di tanto in tanto ci saranno dei “tira e molla” per decidere il ruolo effettivo che von Rompuy e la Ashton dovranno ricoprire all’interno dell’Ue. Ma è chiaro che in futuro ci sarà maggiore controllo sulla politica estera, e questo è un bene.

I vecchi sostenitori di Jean-Monnet direbbero che le istituzioni sono importanti. Le istituzioni generano forza di gravità, operano all’interno della politica e lì si creano il proprio spazio. Tutto ciò dovrà valere anche per il Trattato di Lisbona, per le nuove posizioni al vertice dell’Ue e per il Servizio Europeo per l’Azione Esterna: è questa la scommessa sul futuro della politica estera dell’Unione. Si tratta ancora di una scommessa, ma c’è chi si è presentato a Bruxelles per vincerla. Lo scopo principale è creare, tramite il Servizio Europeo per l’Azione Esterna, un nuovo strumento postmoderno per la politica estera, attraverso il quale l’Ue difenda di fronte al mondo non solo i propri valori ele proprie idee, ma anche gli interessi degli Stati membri.

Di cosa si tratta in dettaglio? Un presidente europeo, in futuro, assumerà la presidenza dei lavori del Consiglio europeo e darà loro impulso; si occuperà inoltre – insieme al presidente della Commissione europea – di preparare e assicurare continuità al lavoro del Consiglio. In terzo luogo, favorirà la coesione della Commissione e, quarto, riferirà al Parlamento europeo. Inoltre curerà la rappresentanza esteradell’Unione nelle questioni di politica estera e di sicurezza. Il Trattato pone dei limiti per l’esercizio della carica, specifica quali sono i compiti, ma non entra nel dettaglio. Non è chiaro se il presidente disporrà di un proprio apparato. Il suo potere esecutivo verrà di fatto limitato, in quanto di competenza del presidente della Commissione, Barroso; così come non sarà di sua competenza il lavoro del Consiglio dei ministri, poiché il compito in questo caso verrà mantenuto dalle diverse presidenze del Consiglio che si succederanno, e in questi mesi dalla Spagna. Riguardo alla politica estera, dovrà essere tracciata una linea di demarcazione tra le sue   competenze e quelle del ministro degli Esteri, che dal canto suo sarà a capo del Servizio Europeo per l’Azione Esterna e del ministero degli Esteri.

Tuttavia l’importante posizione che il presidente ricoprirà all’interno del futuro sistema gli permetterà di presentarsi come il “volto dell’Ue” e pertanto di rappresentare ciò di cui l’Ue è maggiormente sprovvista: una figura nella quale i cittadini europei possano identificarsi. In questo modo, l’Europa diventerà tangibile e visibile. Al di là delle capillari divisioni tra competenze e nonostante le probabilità di contrasti già calcolati, von Rompuy avrà la possibilità, in qualità di presidente del Consiglio dell’Unione europea, di gerarchizzare e rielaborare abilmente le tematiche europee che coinvolgono i cittadini, e di fare in modo che su di esse vertano le discussioni, di modo che le singole istituzioni lavorino insieme a lui. Inoltre, il presidente von Rompuy – in quanto ispiratore di idee e mediatore del dibattito – potrebbe diventareil verocoreografo della nuova Europa, senza correre il rischio di perdersi nell’ombra oppure in meschine discussioni per definire le competenze. La riuscita di tutto ciò dipenderà dalla sua personalità – il carisma proprio della carica potrebbe tuttavia fare da cuscinetto. Il nuovo ministro degli Esteri ha un tipo di competenza essenzialmente pratico, ma possiede anche una buona base di potere. Fondamentale è il fatto che, in qualità di vicepresidente, il ministro sarà fortemente legato alla Commissione europea, ma contemporaneamente sarà a capo del nuovo Servizio Europeo per l’Azione Esterna, in base all’articolo 27.3 del Trattato di Maastricht. Il Servizio Europeo per l’Azione Esterna rappresenta il superamento della struttura a pilastri finora vigente (politica comunitaria vs. divisioni intergovernative), nella quale i singoli settori politici erano divisi a seconda di ciò che era competenza del Consiglio e di ciò che eracompetenza della Commissione. Spesso il Consiglio ha un valore politico; la Commissione, tuttavia, possiede le strutture e gli strumenti finanziari per attuare la politica. Riunire entrambi è ora compito del Servizio Europeo per l’Azione Esterna, che sarà composto da funzionari del Consiglio, della Commissione e degli Stati membri. Contemporaneamente l’Unione europea formerà rappresentanze estere uniche.

In questo modo la politica estera europea verrà automaticamente unificata? Ovviamente no, o perlomeno non ovunque nello stesso modo. A Washington, Mosca o Pechino si arriverà in tempi brevi alla creazione di ambasciate nazionali, che avranno un’influenza maggiore in qualità di nuove “rappresentanze dell’Unione europea”. L’asso nella manica costituito dalle nuove rappresentanze l’Ue potrà tuttavia giocarselo in altre nazioni, ad esempio nelle immediate o meno immediate vicinanze. Nei Balcani, in Ucraina oppure Armenia, la politica dell’Unione europea – con i fondi strutturali e i programmi di convergenza – possiede un chiaro vantaggio rispetto a ciò che possono fare le ambasciate nazionali. E sono molti, soprattutto nei piccoli Stati, in tutte le nazioni del cosiddetto “secondo mondo”, ad avere proprie ambasciate. Ma proprio questi Stati stanno attraversando tempi in cui la geostrategia mondiale ed europea si sta spostando, tempi di particolare significato. Stati come il Tagikistan o l’Uzbekistan, l’Azerbaigian o la Georgia, che fino a poco tempo fa erano di minore importanza, si stanno trasformando in punti chiave strategici, ad esempio per le risorse energetiche o in tema di sicurezza. A Tbilisi o Baku, a Odessa oppure a Nagorno-Karabakh la nuova politica estera dell’Unione europea avrà un effetto peculiare: è qui che sarà usata in particolar modo, è qui che il Servizio Europeo per l’Azione Esterna potrà mostrare la sua nuova forza. Se i risultati dovessero essere positivi, il valore delle rappresentanze europee potrà essere trasmesso con il tempo anche ad altri Stati, come quelli africani. Lo stesso varrà per gli Stati dei Balcani occidentali: già orain questi Stati le  rappresentanze dell’Unione europea, anche se ancora divise a seconda delle competenzedel Consiglio e della Commissione, sono la vera base da cui partire per plasmare la politica della nazione eil suo futuro. Se in breve tempo si avranno a disposizione basi forti e unitarie, perlomeno dal punto di vista istituzionale si creeranno i presupposti per rendere la politica estera dell’Unione europea la vera leva per lo sviluppo degli Stati dei Balcani.

La prossima esigenza dell’Unione Europea sarà fondare una politica estera postmoderna. A questo scopo si dovrà in futuro cercare di spezzare le classiche divisioni tra le competenze. E servirà soprattutto superare la distinzione classica trapolitica estera e politica dello sviluppo; ma anche tra politica estera e politica della sicurezza. Questa ripartizione ancora oggi, nella maggior parte degli Stati membri dell’Unione europea, si rispecchia a livello nazionale. Troppo diverse sono le community di coloro che si occupano di politica estera e coloro che si occupano di politica dello sviluppo, e i serbatoi delle diverse competenzevengono difesi strenuamente. Sebbene decidere se nel Servizio Europeo per l’Azione Esterna debbano essereinserite o meno quelle parti della Commissione che curano progetti di politica dello sviluppo sia stata e continui a essereuna delle questioni più controverse, nel Servizio Europeo per l’Azione Esterna si mirerà, tuttavia, a rendere più forti le connessioni tra progetti di politica dello sviluppo e obiettivi di politica estera o strategici; o a integrare nella politica estera elementi di missioni militari civili; oppure a collegare obiettivi di difesa del clima con la politica dello sviluppo. Questo aspetto interdisciplinare, anche se dovesse avere breve durata, potrebbe  diventare un vantaggio decisivo per il Servizio Europeo per l’Azione Esterna, poiché in questo campo l’Unione è tradizionalmente forte. L’abbandono della “politica estera classica” potrebbe, ad esempio, portare alla creazione di rappresentanze che si occupino di difesa del clima non a Pechino, ma in quelle megalopoli cinesi che persistono con le emissioni e lì gettare le basi per la cooperazione.

Chi volesse mettere la futura politica estera dell’Unione europea di fronte alla possibilità che in futuro la stessa possa agire come gli Usa o la Russia, oppure possa diventare un migliore contrappeso degli Usa, non avrebbe capito la vera finalità e il nuovo orientamento del Servizio Europeo per l’Azione Esterna. Per tutti gli elementi statali e parastatali, che istituzionalmente sono propri dell’Ue, non si tratta di imitare le “vecchie potenze”. Su questo piano l’Ue non potrà mai concorrere con nazioni sviluppate come la Cina o gli Usa. Si tratta invece di creare un migliore collegamento tra i servizi nazionali e il Servizio Europeo per l’Azione
Esterna. Non la sostituzione del nazionale con l’europeo, ma un impiego creativo del servizio nazionale all’interno di quello europeo: è questo il compito che va portato a termine. Soltanto in questo modo l’Ue mostrerà di essere all’altezza del suo motto: “L’unità nella diversità”. Più che di un’unica voce, si tratta di un coro ben diretto. Il ministro degli Esteri, in qualità di dirigente, sarà ben consigliato sulla possibilità di coinvolgere nel suo lavoro i ministeri esteri nazionali affidando loro vari compiti, ma già da sola la Ashton avrà molto lavoro da fare. Affidare al ministro degli Esteri spagnolo una missione per l’America Latina, a quello italiano una per la Libia, lasciare che i francesi si occupino dell’area del Mediterraneo, incaricare i polacchi di osservare la situazione in Ucraina. Tutto ciò porterebbe non solo aun migliore collegamento tra politica nazionale e politica europea, ma accorderebbe agli Stati membri maggiore ownership e partecipazione. La competenza di singoli Stati in determinate regioni non solo potrebbe esseresfruttata in maniera intelligente, ma potrebbe aiutare singoli obiettivi politici ad avere maggior peso sull’Ue. In questo modo il Servizio Europeo per l’Azione Esterna potrebbe diventare non solo un concorrente, ma anche un portavoce di obiettivi di politica estera nazionale, di cui potrebbero approfittare in particolar modo ipiccoli Stati. Contemporaneamente il Servizio approfitterebbe di un fitto reticolato diesperienze, intrecci e tradizioni. In futuro l’Unione europea avrà maggiori possibilità di ottenere un’influenza su zone come il Medio Oriente, se prima di tutto la Ashton – come l’Ue ha già fatto in Iran – riunirà e coordinerà gli approcci politici degli Stati maggiori, per poterli rivestire dell’influenza dell’Unione.

L’Unione europea non è sola al mondo. Gli effetti del Trattato di Lisbona sui rapporti dell’Ue con Stati terzi alla fine funzioneranno come  un sistema di vasi comunicanti. Si potrebbe dire: ciò che l’Ue darà con le sue nuove strutture e con il Servizio Europeo per l’Azione Esterna lo riavrà indietro dalle altre nazioni. Quanto più l’Ue perseguirà, sovrana ed energica, la creazione di proprie rappresentanze, tanto più gli Stati terzi si adatteranno a una politica estera unitaria e tanto più anche quest’ultima sarà uniforme. Naturalmente ci vorrà del tempo. Se l’Unione europea seguirà il Trattato, con pazienza e costanza, forse nel futuro prossimo non diventerà una superpotenza, ma sarà in grado di fare tendenza in un mondo globale con una forma moderna di politica estera, nella quale tanto iconfini nazionali quanto le divisioni di competenza devono   essere superati

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