Processo breve: ci siamo! – L’inchiesta [Parte 2]

Nell’ultimo decennio il sistema giudiziario italiano sta cambiando. Ne sono prova la riduzione della durata dei processi e il calo delle pendenze

Assistiamo ogni anno all’alluvionale produzione di dati statistici con conseguenti classifiche che vedono il nostro Paese collocato agli ultimi posti del ranking mondiale dei sistemi giudiziari.

Va tuttavia ricordato che queste classifiche non tengono conto della diversità dei vari Paesi per garanzie costituzionali, tipologie processuali, gradi di giudizio, possibilità di impugnazione delle decisioni, ecc…

La lettura di questi dati, in forma aggregata, è, dunque, poco significativa.

Del resto, non è certo questa la sede per affrontare tutti gli aspetti del nostro complesso sistema giudiziario.

Più interessante è, invece, analizzare alcuni dati che, in prospettiva, offrono utili indicazioni per individuare le criticità del nostro sistema, ma anche le positive prospettive.

In tal senso non si può prescindere dall’esame del principale dato negativo: la durata eccessiva dei nostri giudizi, soprattutto nel settore civile.

È incontroverso che una giustizia civile ritardata è un danno economico per il Paese e incide direttamente sulla sua capacità di competere sui mercati internazionali. Secondo alcune stime, una giustizia civile più efficiente quota circa 18 miliardi di euro l’anno sul Pil, mentre i soli tempi (eccessivi) per il recupero giudiziario di un credito commerciale incidono negativamente sull’attrattiva degli investimenti stranieri in Italia.

Nel settore penale l’eccessiva durata dei procedimenti provoca una grave violazione del principio costituzionale del giusto processo, incide sulla percezione della sicurezza dei cittadini e, più direttamente, sui diritti di tutte le parti interessate (imputati, persone offese, etc.). E anche la giustizia penale italiana è ancora troppo lenta.

Detto questo mi pare poco produttivo procedere all’elencazione dei dati statistici che questa lentezza certificano. Si tratta, del resto, di dati ben noti.

Sembra più proficuo evidenziare che la giustizia italiana non è una palude, ove regna la stagnazione, ma un sistema in movimento verso una faticosa innovazione, soprattutto organizzativa e tecnologica, che mostra segni di miglioramento sui quali occorre lavorare.

Il primo dato, poco evidenziato, nel settore civile è il costante calo dei procedimenti pendenti, passati dagli oltre 5,5 milioni del giugno 2011 ai 3,3 milioni del giugno 2019, con una riduzione del 40%.

Anche nel settore penale si registra un calo delle pendenze, pur dovendosi prendere atto che la domanda di giustizia penale dipende da una quantità di fattori assai più complessa di quella del settore civile.

Pochi analisti, tuttavia, sottolineano che questa diminuzione delle pendenze è dovuta sia allo straordinario livello di produttività dei magistrati italiani – certificato da tutti gli osservatori internazionali – sia all’abbattimento del tasso di litigiosità (numero di cause iscritte per ogni 100.000 abitanti) che già nel 2014 si era avvicinato alla media europea (2.600).

Altro dato positivo, pur se ancora nettamente insufficiente, è la riduzione della durata media dei processi, tanto nel settore civile quanto in quello penale.

Dal giugno del 2011 al giugno del 2019 si è passati nel civile da una durata media di 2645 giorni a 2370 (con una riduzione del 10,50%) e nel settore penale da 1753 giorni a 1368 (con una riduzione del 22%).

Il risultato è senza dubbio ancora insoddisfacente ma ciò è dovuto all’enormità del debito giudiziario (i processi da smaltire) accumulato dal sistema.

Se ci è concesso un parallelismo con l’entità del debito pubblico italiano, anche nel sistema giudiziario ogni miglioramento della performance rimane schiacciato dall’enorme mole del debito giudiziario che, al pari di quello economico, rappresenta la vera montagna da scalare, per un recupero dell’efficienza.

Però, il dato oggettivo rimane incontestabile: pendenza e durata, sia pure in diversa misura, tendono virtuosamente a ridursi.

Questa oggettiva inversione di tendenza, rispetto al trend in costante aumento registrato nei precedenti 40 anni, trova causa in un costante miglioramento dei modelli organizzativi in conseguenza, anzitutto, dell’epocale riforma della geografia giudiziaria, che ha ridotto del 47% il numero degli uffici presenti sull’intero territorio italiano (da 2003 a 948).

Un positivo effetto è stato prodotto da importanti innovazioni (come il Tribunale delle imprese, il processo civile telematico, le notifiche telematiche parzialmente estese anche al settore penale), mentre non è mancata l’attenzione di magistrati e dirigenti all’adozione di buone prassi che hanno razionalizzato e aumentato notevolmente la produttività del sistema.

Siamo ancora indietro sui tempi, cioè sulla durata del processo, ma la strada tracciata sembra confortata da questa positiva tendenza.

Organizzazione, specializzazione, dimensioni operative adeguate per il singolo ufficio e innovazione tecnologica sono i quattro pilastri sui quali si deve continuare a lavorare con l’obiettivo di garantire una giustizia di qualità in tempi ragionevoli.

Quali allora le prospettive?

Va anzitutto completata la riforma della geografia giudiziaria, con l’obiettivo di garantire una dimensione adeguata a ciascun ufficio giudiziario attraverso il ricorso a standard oggettivi di razionale distribuzione delle risorse umane e strumentali, avendo cura di far gestire a ciascun ufficio un corretto livello di domanda di giustizia.

Standard in grado di assicurare, mediante un’equa distribuzione dei carichi di lavoro, anche la specializzazione dei magistrati, condizione imprescindibile di una risposta giudiziaria tempestiva, prevedibile e di qualità.

Standard in grado di allineare – sotto questo specifico profilo – il nostro sistema a quelli di altri paesi dell’Ue (nostri diretti concorrenti nell’attrarre investimenti stranieri) come la Francia, la Germania e l’Austria che con maggiore decisione, in tempi non lontani, hanno ridefinito l’assetto territoriale degli uffici, migliorando la performance dei loro sistemi giudiziari.

I dati statistici disaggregati evidenziano le zone di criticità del sistema indicando con chiarezza gli ulteriori provvedimenti da adottare.

In particolare, guardando alla durata dei processi, si evidenzia una generalizzata criticità nel giudizio di appello, che mantiene un tempo di smaltimento quasi doppio rispetto al giudizio di primo grado (646 giorni contro 354 nel settore civile e 840 giorni contro 392 nel giudizio penale).

Sembra, dunque, necessaria sia una riforma dell’istituto processuale dell’appello sia una riorganizzazione territoriale delle Corti di Appello a suo tempo non incise dalla riforma della geografia giudiziaria.

L’attuale dislocazione territoriale delle Corti di Appello appare fortemente disomogenea e tende a ripetere le anomalie presenti nella sproporzionata distribuzione territoriale degli uffici di primo grado, cui si è posto parziale rimedio mediante la suddetta riforma.

Insomma, troppe Corti (26 + 3 sezioni distaccate) e mal distribuite sul territorio.

Elementi entrambi in grado di incidere sull’efficacia e l’efficienza del servizio erogato al cittadino utente.

Un cenno ai due estremi di Milano e Campobasso dà il senso di questa affermazione: la Corte di Appello di Milano, eroga servizi giudiziari per oltre 6 milioni di abitanti e quella di Campobasso, per poco più di 300.000.

Solo 6 distretti superano i 4 mln di abitanti amministrati (Milano, Roma, Venezia, Napoli, Torino e Bologna), pari soltanto al 20% del totale.

Solo 4 distretti (nell’ordine Firenze, Brescia, Bari e Palermo) superano i due milioni di abitanti amministrati, pari al 13% del totale; 9 distretti amministrano più di 1 milione di abitanti (Catania, Genova, Ancona, Catanzaro, Trieste, L’Aquila, Lecce, Cagliari e Salerno). Il distretto di Perugia si colloca sotto il milione di abitanti (884.000), mentre 7 distretti amministrano poco più di 500.000 abitanti (Potenza, Messina, Sassari, Taranto, Reggio Calabria, Trento e Bolzano). Chiudono la classifica i 2 micro-distretti di Caltanissetta e Campobasso, con meno di 500.000 abitanti amministrati.

Il parametro della popolazione è ovviamente soltanto uno tra quelli da sempre considerati sensibili, ma è di certo tra i più significativi essendo noto, in tutte le classifiche, anche internazionali (si vedano, ad es. i dati CEPEJ), il fondamentale rapporto tra abitanti e domanda di giustizia.

In tal senso la disomogeneità della distribuzione delle scarse risorse disponibili risulta evidente se si considera che ben 19 distretti sui 29 esistenti amministrano meno di 2 milioni di abitanti ciascuno, con un bacino di utenza pari a circa il 30% dell’intera popolazione italiana, mentre gli altri 10 distretti si occupano del rimanente 70%.

Notevoli squilibri sono poi riscontrabili con riferimento al rapporto Giudice/abitanti.

Si evidenziano al riguardo discrasie che solo in parte possono trovare giustificazione nel diverso impatto che i processi di criminalità organizzata generano nei numerosi distretti del centro Sud, nei quali si riscontra un rapporto più vantaggioso giudice/abitanti rispetto ad altri. In ogni caso la forbice tra il valore minimo (quello di Reggio Calabria) e quello massimo (Venezia) sembra davvero eccessiva.

Incidere, dunque, sull’attuale assetto delle Corti di Appello e sulla modifica razionale delle piante organiche nazionali (per una migliore distribuzione dei giudici in ciascun ufficio) sembrano strade obbligate per imprimere un’accelerazione significativa alla durata complessiva dei processi civili e penali.

Nel settore penale si tratterebbe di un intervento decisivo per riallineare la durata complessiva del processo alla media dei migliori paesi europei tenuto conto del fatto che la Corte di Cassazione definisce i processi penali con straordinaria efficienza (in media 167 giorni).

Si tenga conto che le sezioni penali della Corte di Cassazione nel 2019 hanno ridotto la pendenza (cioè l’arretrato) del 20% rispetto al 2017, passando da oltre 30.000 processi a poco più di 23.000.

Nel settore civile questa innovazione andrebbe sostenuta da ulteriori interventi riguardanti proprio la Corte di Cassazione, ove la durata media dei giudizi civili è di 1332 giorni, un dato che, rispetto al settore penale, non necessita di ulteriori commenti ma di urgenti soluzioni.

V’è da dire che questo dato è fortemente condizionato dall’entità del contenzioso tributario, che assorbe circa il 45% delle pendenze civili della Cassazione.

Sino ad oggi i pur lodevoli sforzi finalizzati a invertire in Cassazione questo trend sono stati vani.

Trattandosi dello stesso ufficio che, invece, nel settore penale ha saputo raggiungere traguardi di assoluta efficienza sembra difficile attribuire a un difetto gestionale ovvero organizzativo questo poco lusinghiero risultato.

Occorre, dunque, provvedere con un intervento straordinario in termini di risorse umane e innovazioni tecnologiche perché la mole delle pendenze (117mila procedimenti pendenti, aumentati del 5% malgrado l’alta produttività) non sembra possa essere affrontata senza una precisa e mirata riforma, corredata da strutture, risorse umane e mezzi finanziari sufficienti.

In conclusione, gli oggettivi miglioramenti dell’ultimo decennio – pur se ancora insufficienti – dimostrano che il deficit del sistema giudiziario italiano non è una condizione ineluttabile e che un altro modello del servizio giustizia, più snello e meno intasato, non soltanto è possibile, ma è oggi necessario e, seguendo la strada già tracciata, appare concretamente raggiungibile.

Luigi Birritteri, sostituto procuratore generale della Corte di Cassazione.

La prima parte dell’inchiesta “I tempi della giustizia” la trovi qui.

Questo articolo è pubblicato anche sul numero di marzo/aprile di eastwest.

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