Il futuro della complicata relazione fra Israele e Unione europea

Le relazioni diplomatiche tra Stato di Israele e Comunità Europea/Unione Europea – stabilite nel 1959 – si sono caratterizzateper il loro muoversi su un percorso ondivago che ha alternato momenti di avvicinamento e comprensione reciproca a momenti di dissidio più o meno intenso. Nonostante il trend complessivo, infatti, sia stato orientato verso un rafforzamento costante dei legami economici e culturali tra i due attori ciò non ha contribuito ad appianare talune divergenze sul piano politico che, anzi, proprio in seguito all’approfondirsi della relazione, sono diventate sempre più divisive.

Un uomo che indossa una kippah durante una manifestazione a Brandeburgo, Berlino. REUTERS/Thomas Peter
Un uomo che indossa una kippah durante una manifestazione a Brandeburgo, Berlino. REUTERS/Thomas Peter

Il primo accordo ad ampio raggio – dopo due minori sul commercio datati 1964 e 1970 –, siglato l’11 maggio 1975, è stato sviluppato intorno a tre obiettivi principali: 1) istituzione di un’area di libero scambio sui prodotti industriali; 2) riduzione delle tariffe sull’import di prodotti agricoli provenienti da Israele; 3) cooperazione tra i firmatari su circolazione di capitali e trasmissione di conoscenze tecnologiche, scientifiche e industriali.

L’approfondimento delle relazioni è proseguito negli anni seguenti e ha condotto, il 20 novembre 1995, alla firma dell’Association Agreement (in vigore dal 1° giugno 2000) – contestualmente all’avvio del processo di Barcellona volto a creare un partenariato per il Mediterraneo. L’accordo ha sostituito il precedente (1975) e ha predisposto un deciso rafforzamento dei rapporti tra i due attori in quanto – oltre ad avere l’obiettivo di espandere ulteriormente le aree di interscambio e cooperazione economica – dedica molto più spazio alla necessità di un dialogo politico fattivo volto a una migliore comprensione reciproca e alla stabilità dell’area mediterranea. L’accordo si pone, tra gli altri, i seguenti obiettivi: 1) predisporre un appropriato framework per il dialogo politico; 2) espandere l’interscambio di beni, servizi e capitali promuovendo uno sviluppo armonioso delle relazioni economiche tra i due Paesi e intensificando la cooperazione in ricerca e sviluppo; 3) incoraggiare la stabilità regionale sostenendo la coesistenza pacifica e la stabilità economica; 4) promuovere la cooperazione nelle restanti aree di reciproco interesse.

In seguito le relazioni si sono ulteriormente approfondite con la firma di numerosi altri accordi tra cui quello del 2009 per una maggiore liberalizzazione in campo agricolo e quello che ha consentito l’ingresso di Gerusalemme in Horizon 2020, il più grande programma UE dedicato a ricerca e innovazione. Inoltre Israele è incluso nella Politica Europea di Vicinato e ciò ha consentito un ulteriore irrobustimento dei rapporti tra i due attori. Malgrado il progressivo rafforzamento delle relazioni bilaterali, però, il tono del confronto politico tra Israele e Comunità Europea/Unione Europea non ha seguito una linea altrettanto positiva. Al contrario, le frizioni sono perdurate o cresciute nel corso del tempo. È possibile provare a spiegare tali difficoltà muovendosi su tre direttrici: vincoli geo-economici, visioni politico-strategiche differenti interne al progetto europeo e misperceptions tra Israele e istituzioni europee (o Paesi membri che le compongono).

Vincoli geo-economici

L’idiosincrasia che anima il confronto tra Israele e Paesi arabi si è ripercossa notevolmente anche sulle relazioni tra Israele e Comunità Europea/Unione Europea. L’Europa (soprattutto la parte meridionale), infatti, è storicamente legata a doppio filo con i Paesi della sponda sud del Mediterraneo e del Golfo Persico: innanzitutto da essi proviene una parte consistente degli idrocarburi importati in Europa; secondariamente – soprattutto per quanto concerne il Nord Africa – sono uno degli hub principali attraverso cui passano i flussi migratori diretti nel Vecchio Continente; infine, costituiscono una destinazione rilevante per l’export europeo. L’insieme dei fattori appena presentati ha sempre costituito un’importante leva attraverso la quale i Paesi arabi hanno potuto provare a orientare in loro favore la politica estera degli Stati europei e, di riflesso, quella delle istituzioni europee. Israele, al contrario, non ha – e non ha mai avuto – la possibilità di sfruttare la leva economica verso CEE/UE dato il suo peso notevolmente minore. Anzi, è vero il contrario in quanto è l’Unione Europea – essendo, per di più, il principale mercato di sbocco per l’export israeliano – a poter maggiormente sfruttare il suo peso economico a fini politici.

La Guerra del Kippur (1973) è uno degli episodi più significativi qualora si voglia provare a dimostrare empiricamente l’impalcatura teorica sopra presentata. A causa della stessa, infatti, i Paesi OPEC optarono per un rialzo considerevole dei prezzi del petrolio – in aggiunta all’embargo imposto dai Paesi OAPEC a Stati Uniti e altre nazioniper il loro sostegno a Israele. La delicata situazione si rifletté sulle relazioni tra Paesi CEE da una parte e Israele/Stati Uniti dall’altra: le economie dei primi, essendo fortemente dipendenti dalle importazioni di idrocarburi, risentirono particolarmente dell’incremento dei prezzi e, per tale ragione, cercarono di dissociarsi – al netto delle differenze tra Stato e Stato – dalle politiche israelo-statunitensi in Medio Oriente. Le critiche degli europei, però, non hanno impedito, due anni dopo, di giungere all’accordo già ricordato tra CEE e Israele. Esso, nonostante non avesse una valenza politica intrinseca particolarmente rilevante, una volta calato nel contesto storico presentato mostra il suo valore anche sotto tale aspetto: il tentativo dei Paesi arabi di isolare Israele, infatti, è venuto meno anche grazie al suddetto accordo. Israele – pur avendo un mercato piccolo rispetto a quello del mondo arabo nel suo complesso, pur non avendo, all’epoca, scoperto giacimenti di idrocarburi e pur conducendo una politica mediorientale non in linea con le posizioni europee –, infatti, ha saputo fare valere i legami storico-culturali e istituzionali – in quanto unica democrazia dell’area – per ottenere un importante riconoscimento economico ma, soprattutto, politico.

Ciò nonostante, il trade-off tra interessi economico-strategici e vicinanza cultural-istituzionale si è mostrato– e si mostra tuttora – di difficile risoluzione per la CEE e i singoli Paesi che la componevano. La complessità nel giostrarsi nella diade che vede contrapposti da un lato interessi economico-strategici – percepiti, quantomeno – e, dall’altro, vicinanza cultural-istituzionale è una delle variabili cardine capace di spiegare l’ambivalenza europea che emerge nel momento in cui deve trattare con Israele e l’area mediorientale nel suo complesso.

Differenti visioni politico-strategiche all’interno dell’UE

La seconda direttrice è profondamente connessa alla natura del progetto europeo. Nessuno Stato del sistema internazionale, infatti – data la sua peculiare storia, la sua posizione geografica, il suo sistema istituzionale e innumerevoli altre variabili – possiede un orientamento in politica estera identico: ci sono somiglianze, intenti comuni, convergenze strategiche, alleanze o perfino condivisione ampia di obiettivi, valori e prerogative (come all’interno dell’UE) ma una politica estera condivisa in toto tra due o più polity può emergere unicamente qualora esse decidano di unirsi in una nuova entità sovrana. Se è molto difficile, dunque, ipotizzare un accordo volto a produrre una politica estera perfettamente identica tra due Stati differenti è decisamente impossibile avere tale risultato quando le unità in questione sono ventinove: ognuna di esse – pur nella condivisione di alcune linee guida – ha orientamenti, percezioni, storia, timori e obiettivi strategici differenti. Nell’approcciarsi a Israele i Paesi che compongono l’Unione Europea danno vasta prova – ora come in passato – di quanto appena sostenuto e ciò si riflette – e si è riflettuto – nella postura complessiva dell’UE stessa.

Le relazioni degli Stati europei con Israele, infatti, hanno seguito un andamento ondivago, alternando momenti di sostegno a momenti di profonda critica. Fino alla metà degli anni sessanta, infatti, Israele ha goduto dell’appoggio dei principali Paesi europei – anche se, ad esempio, il Regno Unito non lo ha riconosciuto de jure fino al 1950. Quantomeno dalla Guerra dei Sei Giorni (1967) in avanti, però, i rapporti politici sono stati animati da maggiore conflitto. Francia e Regno Unito – dati i loro rilevanti interessi in Paesi a maggioranza musulmana –, ad esempio, hanno trovato sempre più complesso e costoso offrire deciso sostegno a Israele. La Francia, in particolare, dopo aver agito affianco allo Stato ebraico nella Crisi del Canale di Suez (1956) e averne supportato il programma nucleare, si è progressivamente sganciata, arrivando a comminare sanzioni in seguito alla vittoria israeliana nella Guerra dei Sei Giorni. Altri Paesi (come l’Italia) hanno mantenuto una posizione più neutrale, sostenendo Israele nella sua lotta per la sopravvivenza ma, allo stesso tempo, cercando di presentarsi al mondo arabo quasi come campioni della causa palestinese. Alcuni Paesi, infine, si sono mostrati più decisi nel sostegno a Israele. La Germania, ad esempio, è un player fondamentale per lo Stato ebraico in Europa: il senso di colpa storico verso il popolo ebraico e i legami più deboli rispetto a Francia e Regno Unito con i Paesi arabi hanno indubbiamente favorito l’instaurarsi di una relazione solida tra i due attori e ciò ha avuto e ha un peso notevole all’interno delle istituzioni europee. Recentemente, però, anche Londra è tornata a manifestare una postura più vicina alle istanze israeliane. L’uscita del Regno Unito dall’Unione Europea, dunque, potrebbe avere da un lato l’effetto di accostare ulteriormente Londra e Gerusalemme e, dall’altro, allontanare quest’ultima da Bruxelles – in quanto mancherebbe il sostegno inglese nelle istituzioni europee.

Le diverse posture si riverberano nell’assenza – su molte tematiche – di una posizione europea univoca verso Israele: ad esempio, mentre Regno Unito, Germania, Paesi Bassi, Lituania ed Estonia hanno espresso un voto contrario sull’ultima risoluzione UNESCO inerente ai luoghi sacri della città vecchia di Gerusalemme, altri Paesi europei si sono astenuti. Nella precedente risoluzione su tematiche simili la Francia ha votato a favore del testo presentato. Emerge chiaramente, dunque, la complessità per l’Unione di elaborare politiche olistiche, efficaci e non contraddittorie verso Israele.

Misperceptions

Infine, è cruciale approfondire la tematica della percezione reciproca, ossia analizzare la lente attraverso cui l’Unione Europea vede l’operato di Israele e viceversa. L’UE, infatti, fonda i suoi rapporti con i Paesi esterni sulla base del concetto di “potenza normativa” – ossia la convinzione secondo la quale Bruxelles incarna un nuovo tipo di attore internazionale, capace di cooptare gli interlocutori tramite il suo peso economico, la sua abilità diplomatica, la virtù espressa dai suoi valori fondanti e il successo suo progetto. Nei confronti di Israele si è mossa esattamente seguendo suddetta ideacon l’obiettivo di ottenere una postura in linea con le sue richieste.

Ciò appare chiaramente nelle varie pressioni fatte da Bruxelles al fine di raggiungere una risoluzione del conflitto arabo-israeliano. Un atteggiamento più deciso da parte delle istituzioni europee in merito alla questione è emerso con la Dichiarazione di Venezia (1980) nella quale l’allora CEE ha iniziato a presentarsi come interlocutore privilegiato nella risoluzione del conflitto arabo-israeliano. Il contenuto della dichiarazione – riconoscimento del diritto all’autodeterminazione dei palestinesi e richiesta a Israele di ritirarsi dai territori occupati dopo la guerra del 1967 (senza fare alcun accenno al terrorismo arabo) –, tuttavia, ha portato come unica conseguenza un irrigidimento delle posizioni israeliane. Negli ultimi anni, poi, la questione è diventata sempre più divisiva in quanto la pressione politico-economica dell’UE non ha ottenuto i risultati sperati e lo scontro su tematiche quali gli insediamenti in Cisgiordania o lo status di Gaza è salito di livello. Come esempio si prenda il recente scontro sull’etichettatura dei beni provenienti dagli insediamenti israeliani nei territori contesi. L’Unione Europea, infatti, ha emanato una nota interpretativa prevedendo che essi non possano essere etichettati come Made in Israel – ma, ad esempio, con la dicitura «product from West Bank (Israelisettlement)». Mentre l’Unione ha giustificato la misura come «tecnica e non politica», Israele ha interpretato la decisione come un tentativo di boicottaggio. Su tale tematica, dunque, i due attori si sono trovati soventemente in disaccordo e gli sforzi europei hanno spesso cozzato con le posizioni israeliane.

Ci sono numerose ragioni capaci di spiegare la difficoltà dei due attori nell’imbastire un dialogo efficace fondato sulla reciproca fiducia. Innanzitutto è differente il reticolato strategico entro il quale si muovono UE e Israele. Quest’ultimo rimprovera all’Unione Europea – che, perlomeno fino agli ultimi anni, si è trovata immersa in uno scenario quasi post-storico dominato da stabilità, assenza di guerra e trionfo di economia e diritto – di non voler comprendere che le impellenze nel campo della sicurezza non possono essere accantonate al fine di ottenere vantaggi economici. Il trade off sicurezza-economia è di facile soluzione per i policy maker israeliani. Gli europei, inoltre, faticano a comprendere la percezione israeliana. Il popolo ebraico, infatti, dopo essere stato perseguitato per tutta la sua storia, si è trovato in un Medio Oriente abitato da Stati ostili e manifestanti profonda ostilità verso lo stesso. Come risultante non solo Israele non può accettare di cedere – in cambio di guadagni politico-economici – sulle questioni che ritiene vitali per la sua sicurezza ma ha anche sviluppato una vigorosa postura atta a evitare di diventare nuovamente vittima della storia – o, meglio, dell’uomo. Mentre l’Unione Europea, dunque, eleva il soft powera strumento principe della sua azione internazionale, Israele è decisamente più orientato verso l’hard power, ritenendo la forza – sia a livello di impressione offerta sia di strumento di politica estera – il mezzo più idoneo a sopravvivere.Oltre a ciò in Israele è diffusa la percezione per cui le istituzioni europee siano inclini a una politica estera filoaraba o latentemente antisemita. Questa convinzione – sostenuta anche dall’aumento degli episodi di antisemitismo in Europa – non agevola lo sviluppo di una relazione basata sulla fiducia reciproca indispensabile per avere negoziazioni di successo.La postura da “potenza normativa”, dunque, non solo non ha portato a un avvicinamento politico ma, anzi, sembra aver ottenuto l’effetto contrario (Harpaz G., Shamis A., Normative Power Europe and the State of Israel: An IllegitimateEutopia, JCMS: Journal of Common Market Studies).

Il futuro della “tricky relationship”

La situazione dei rapporti tra Israele e Unione Europea è stata bene esplicata nel discorso di Lars Faaborg-Andersen – ambasciatore UE in Israele – alla Jerusalem Post Diplomatic Conference (23 novembre scorso): «Let me start by sayingthat the EU and Israelmight have some disagreements on this or that political issue […] But this should not overshadow the deep and close relations we have developed over the decades on economic and trade matters». Nella dichiarazione sono enucleati importanti risultati della cooperazione tra Israele e Unione Europea, dall’interscambio economico a quello tecnologico, dagli investimenti europei nelle start-up israeliane alla collaborazione in ambito scientifico: la relazione viene considerata, a buona ragione, win-win. Credo sia utile, però, provare ad analizzare l’evoluzione dei rapporti in maniera opposta a quanto fatto dall’ambasciatore. Invece che essere soddisfatti per la progressiva crescita delle relazioni in campo economico-scientifico nonostante i dissidi in ambito politico, bisognerebbe iniziare a domandarsi per quale ragione questo processo non abbia portato i risultati auspicati proprio in quest’ultimo campo – obiettivo prioritario della postura da “potenza normativa” dell’Unione Europea. La risposta potrebbe essere contenuta proprio nell’analisi del concetto di “potenza normativa”: esso, infatti, sembra performare adeguatamente in situazioni di stabilità e assenza di minacce ma diviene sempre meno spendibile qualora le condizioni tendano all’inverso.

È logico attendersi, dunque, che fino a quando l’UE proverà a interfacciarsi con Israele adottando tale framework i risultati continueranno a essere scarsi – in quanto gli israeliani sono obbligati a collocare in posizione prioritaria le sfide alla propria sicurezza. Il reticolato strategico nel quale Bruxelles si trova ad agire da quasi tre anni a questa parte – crisi migratoria, crisi ucraina e sfaldamento dell’unità interna – l’ha riportata, tuttavia, pienamente all’interno della storia e ciò potrebbe avvicinare i due attori anche sul piano politico. Del resto Israele è un’oasi di stabilità in un deserto traballante, convive con la minaccia terroristica sin dai primi giorni della sua fondazione e condivide più degli attori che lo circondano i valori fondanti del progetto europeo. Se l’Unione Europea vorrà adattarsi al nuovo scenario nel quale è ora inserita dovrà necessariamente sostituire, perlomeno parzialmente, l’idea innovativa di “potenza normativa” con una più classica – e pragmatica – visione delle relazioni internazionali. Se suddetto scenario dovesse concretizzarsi, Israele e Unione Europea potrebbero trovare il modo di comprendersi anche sul piano politico e, conseguentemente, intraprendere un processo di miglioramento delle loro relazioni in tale senso analogo a quello intrapreso sul piano economico, scientifico e tecnologico.

@SimoZuccarelli 

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