Con la PeSCo e senza Londra, la difesa europea è pronta a fiorire

Non è un esercito europeo, ma è un passo avanti nel processo di integrazione. La nuova cooperazione strutturata permanente migliorerà anche la capacità di rispondere alle crisi con forze multinazionali. E sebbene non rimetta in discussione la Nato, rafforza l'autonomia strategica della Ue

Un generale dell'esercito italiano ascolta il ministro della Difesa tedesco Ursula von der Leyen e la sua controparte italiana Roberta Pinotti durante una conferenza stampa presso una base aerea militare italiana a Roma il 19 novembre 2015. REUTERS / Max Rossi
Un generale dell'esercito italiano ascolta il ministro della Difesa tedesco Ursula von der Leyen e la sua controparte italiana Roberta Pinotti durante una conferenza stampa presso una base aerea militare italiana a Roma il 19 novembre 2015. REUTERS / Max Rossi

La notifica congiunta sulla cooperazione strutturata permanente (o PeSCo) firmata lo scorso 13 novembre da 23 Paesi Ue rappresenta una tappa intermedia – ma rilevante – verso la realizzazione di un’Unione europea della difesa, prevista per il 2025. Cavallo di battaglia della Commissione Juncker, la questione PeSCo era sul tavolo da più di 3 anni. Siamo ora alle fasi conclusive per l’approvazione definitiva, che dovrebbe arrivare a dicembre in modo da poter far partire i primi progetti già a inizio 2018.

La PeSco si porta dietro grandi aspettative ed è sicuramente un embrione di qualcosa di più grande. Che non è però, a scanso di equivoci, l’idea di esercito europeo. Né si può parlare di una raggiunta integrazione militare, semmai di un primo passo per ripensare la politica di difesa all’interno dell’architettura europea. Il vero valore aggiunto è però una certa dose di ambizione politica, possibile base per futuri strappi in avanti sulla falsa riga degli effetti di spillover che hanno portato gradualmente, e nell’arco di più decenni, a una forte integrazione economica e monetaria.

La “bella addormentata” si è svegliata

La PeSCo è stata approvata di fatto a trattati invariati grazie a una clausola inserita nel 1999 con il Trattato di Amsterdam, ma mai attivata. A svegliare la “bella addormentata”, come era stata chiamata dal presidente della Commissione Jean-Claude Juncker, hanno concorso il progressivo disimpegno di Trump, gli sviluppi della crisi russo-ucraina e soprattutto l’addio del Regno Unito.

In sostanza la PeSCo può essere inquadrata come un modo per permettere agli Stati membri di unire le forze in materia di difesa. Non ha l’ampiezza né la pervasività di una politica Ue: è più un meccanismo attorno al quale orbitano altri strumenti come il Fondo europeo della difesa, grazie al quale saranno stanziati a partire dal 2021 ogni anno 1 miliardo di euro per l’acquisto di capacità operative e 500 milioni per il finanziamento di progetti di ricerca comuni.

Il Fondo dovrà stimolare la creazione di un vero mercato europeo della difesa per sfruttare l’economia di scala e gonfiare così i bilanci nazionali, accontentando Washington sul rispetto della clausola di spesa per la sicurezza al 2% del Pil nazionale. Attraverso la piattaforma della PeSCo sarà anche possibile condividere capacità militari e svilupparne di nuove, per potervi fare affidamento nel caso si palesasse una minaccia alla sicurezza. A guardia del sistema, una complessa governance di stampo tipicamente bruxellese. Ciò che distingue la PeSCo da altre forme di cooperazione simili, come l’Agenzia europea per la difesa, è però la natura vincolante degli impegni presi, sebbene l’aspetto decisionale resti ancora incardinato negli Stati membri.

Modelli e sabotaggi

I partecipanti passeranno subito a 25, con l’ingresso nel club di Portogallo e Irlanda non appena la PeSCo sarà approvata definitivamente a dicembre. Resteranno fuori solo Danimarca e Malta: una vittoria diplomatica della Germania che ha puntato sul modello più inclusivo possibile. Parigi avrebbe preferito un gruppo ristretto di “pionieri” della difesa europea, ma Berlino non ha voluto lasciare indietro nessuno. Era però, la visione francese, quella più vicina alle intenzioni originarie di chi aveva concepito questa forma di cooperazione, e cioè come un’avanguardia capace di attirare in un secondo momento chi all’inizio fosse rimasto fuori.

A mitigare l’inclusività della PeSCo, il fatto che sia su base volontaria: i membri decidono di volta in volta quale progetto sposare, in un contesto di cooperazione sì strutturata, ma comunque ad hoc. Una specie di cherry picking della difesa che potrebbe essere usato come grimaldello per chi è entrato allo scopo di far danno. La Polonia in particolare sembra voler partecipare con il fine di rallentare il tutto. E di fatto potrebbe prendere il posto del Regno Unito guidando il fronte di chi si oppone a una maggiore integrazione. Ma con una strategia ben diversa, quasi di sabotaggio dall’interno annacquando le ambizioni o promuovendo progetti impossibili da portare a termine.

E la Nato?

Ancora nel 2016 il segretario alla Difesa di Sua Maestà Michael Fallon si opponeva alla PeSCo per il rischio che potesse diventare un doppione della Nato. Il documento firmato dai 23 ministri presenta riferimenti costanti a un impegno dentro la Nato, proprio a sgombrare ogni tipo di dubbio sulla fedeltà dell’Ue al Patto atlantico.

La Nato stessa vede positivamente la PeSCo perché promuove una maggiore responsabilizzazione dei partner Ue, soprattutto sulla clausola del 2%. È previsto infatti un sistema di penalità fino alla sospensione dal club per chi non dovesse rispettare gli obblighi di spesa, definiti in termini reali e non in aumenti percentuali.

Se dall’Ue si affrettano a dire che la PeSCo non compete con la Nato ma la completa, d’altra parte una maggiore cooperazione rinforza l’autonomia strategica europea. Ci sono fattori discrezionali nella scelta di obiettivi strategici nell’ambito del meccanismo e necessariamente alcuni saranno diversi da quelli della Nato. Ad esempio sugli investimenti industriali e nella ricerca, i desiderata dei vertici militari Ue potrebbero non coincidere con la lista della spesa degli alleati.

Dai progetti al boots on the ground

Per quanto riguarda l’utilizzo del Fondo, al momento sono sul tavolo 47 proposte, di cui una decina da approvare entro fine anno. L’Italia spinge per un consorzio europeo per i droni e per un carrarmato made in Ue. Ma via Venti Settembre vorrebbe anche trasformare la storica Nunziatella di Napoli in una scuola di formazione per il nuovo comando europeo, mentre a Torino vorrebbe creare un istituto internazionale per il peacekeeping. Berlino e Roma stanno lavorando insieme per l’istituzione di un intervento medico rapido dell’Unione.

Lo sviluppo potenzialmente più interessante della PeSCo riguarda tuttavia il miglioramento della risposta europea alle emergenze. All’orizzonte c’è l’obiettivo di garantire un dispiegamento di forze armate integrate nell’ambito di missioni multinazionali sotto la bandiera con le dodici stelle. La PeSCo potrebbe infatti risolvere il nodo del finanziamento dei gruppi tattici o Battlegroup dell’Unione, lo strumento di reazione rapida lanciato nel 2007 ma non ancora utilizzato perché il costo di un eventuale intervento ricadrebbe sugli Stati membri che si alternano a turno ogni sei mesi, e in particolare su chi guida i gruppi tattici.

Anche in questo caso la strada è ancora lunga e saranno necessari da una parte il raggiungimento di una certa maturità nell’interoperabilità delle forze e dall’altra la revisione dell’attuale meccanismo Athena per la raccolta di fondi da destinare alle operazioni sotto l’egida Ue. Quella dei Battlegroup è un’ipotesi suggestiva che ha però a che fare al momento più con interventi di stabilizzazione che di guerra guerreggiata. Per intenderci, qualora la situazione lo richiedesse si potrebbe agire per domare possibili fuochi di rivolta nei vicini e strategici Balcani, piuttosto che per muovere azioni di contrasto a gruppi terroristici nel Sahel, come ad esempio hanno fatto i francesi con l’Operazione Barkhane.

@gerardofortuna

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