Multilateralismo o antagonismo?

Un’alleanza dei Paesi democratici contro un’alleanza degli Stati autoritari, l’attuale tendenza politica globale, non serve la causa della cooperazione internazionale

La crisi causata dalla pandemia Covid-19 è stato uno degli eventi più significativi che si sono abbattuti sul mondo dalla Seconda guerra mondiale e sta condizionando molti aspetti della vita delle persone, dalla salute all’economia, dalla sicurezza ai diritti umani. Il virus ha avuto l’effetto paradossale di esaltare l’importanza della cooperazione internazionale e di amplificare le tendenze che, oggi, la rendono più difficile. In quest’ottica, anche per il multilateralismo è un momento topico, come per molti altri ambiti dell’esistenza.

La crisi del multilateralismo

Il sistema multilaterale era già sotto pressione prima dell’avvento del coronavirus. Come Richard Gowan e io abbiamo scritto l’anno scorso per l’ECFR, si possono identificare tre crisi interconnesse del multilateralismo. Una crisi di potere: gli Stati Uniti non sono più disposti o capaci di salvaguardare il sistema multilaterale e la Cina tende sempre più a strutturare le istituzioni in base a propri valori e obiettivi. C’è poi una crisi di rilevanza: le istituzioni aderiscono a regole e procedure concepite per affrontare i problemi di ieri, e non sono in grado di fornire risposte adeguate alle domande di oggi. Infine, assistiamo a una crisi di legittimità: molti Paesi pensano che le istituzioni internazionali non riflettano i loro interessi e i loro timori, e c’è chi, perfino nelle democrazie mature, è convinto che il multilateralismo sia al servizio delle élite e non del benessere collettivo.

Un altro punto di vista sulla sfida multilaterale in corso sostiene che l’Ue e i propri alleati stiano tentando di mantenere un sistema di regole liberali in un mondo pluralista, dove i poteri liberali non godono più della stessa supremazia che avevano nel 1989. In verità, rispetto al periodo della Guerra fredda, il mondo contemporaneo è talmente interconnesso che vi sono più forti motivi per preservare le istituzioni globali e universali: gli scambi finanziari e commerciali, l’immigrazione, il cambiamento climatico e le malattie infettive possono essere affrontati solo globalmente, così come la prevenzione della sofferenza umana e i conflitti armati. Ciò nonostante, a differenza di allora, l’universo democratico pare incapace di stabilire le condizioni per il funzionamento delle istituzioni internazionali. Non solo non tutti i partner delle organizzazioni internazionali condividono lo stesso desiderio di renderle funzionali e la stessa visione della loro missione. Ma, in alcuni casi, gli Stati vedono nelle organizzazioni multilaterali un ambito dove potersi assicurare un vantaggio geopolitico.

La crisi Covid e l’Oms

La pandemia ha messo in luce come tutte queste tendenze stiano influenzando le istituzioni globali. L’Organizzazione mondiale della sanità, idealmente il volano della cooperazione internazionale per la risposta al Covid-19, è diventato un campo di battaglia politico. Sotto la presidenza Trump, gli Usa hanno annunciato il proprio ritiro dall’Oms, accusandola di condiscendenza verso la Cina. L’accusa è in parte fondata, ma riflette la debolezza strutturale dell’Oms nei rapporti con tutti gli stati membri, non solo con la Cina. L’Oms ha pochi strumenti per poter imporre trasparenza e tempestività nelle segnalazioni a paesi che non condividono gli stessi valori. La mossa degli Usa non è un tentativo costruttivo di riformare l’organizzazione, ma una strumentalizzazione per ampliare il proprio contrasto con la Cina.

Simili tendenze si intravedono anche nella prossima urgente questione sanitaria mondiale: come garantire che la distribuzione globale del vaccino contro il Covid-19 avvenga nel modo più equo, veloce ed efficace possibile. La corsa per lo sviluppo del vaccino è stata paragonata alla corsa verso lo spazio durante la Guerra fredda – non a caso la Russia ha nominato il vaccino che sta testando “Sputnik”. L’Oms e altre Ong hanno lanciato l’iniziativa Covax per la distribuzione globale dei vaccini efficaci, ma il programma non decolla. Al contrario, i Paesi ricchi e potenti sembrano intenzionati a tenere ogni vaccino possibile per la propria popolazione, o a usarne la distribuzione a fini geopolitici. È comprensibile che i paesi diano priorità alle loro popolazioni, ma un approccio più lungimirante terrebbe conto della situazione globale, dato che il virus non si ferma davanti ai confini.

La cooperazione internazionale

Anche in altri campi, la pandemia ha messo in luce una mancanza di cooperazione internazionale. Sono serviti mesi per far passare una risoluzione sulla crisi al Consiglio di Sicurezza, paralizzato dalla lotta intestina fra Stati Uniti e Cina. Il G20 sta facendo fatica a mobilitare il sostegno della finanza internazionale a favore dei paesi in via di sviluppo, dove l’impatto della malattia è particolarmente devastante. I danni del Covid-19 al commercio globale sono stati acuiti dalle precedenti guerre commerciali in essere, e arrivano in un momento in cui il sistema di risoluzione delle controversie del Wto è paralizzato dal rifiuto degli Usa di nominare un nuovo membro dell’organismo di appello dell’organizzazione, e in cui molti sono convinti che la Cina abbia sfruttato il sistema di commercio globale a proprio vantaggio grazie al suo modello di capitalismo statale.

Si potrà riparare il sistema multilaterale dopo il Covid-19? L’Unione europea ha fatto della salvaguardia di un sistema basato sulle regole uno dei caposaldi della propria politica estera, e Francia e Germania guidano l'”Alleanza per il Multilateralismo” concepita per mobilitare il sostegno a questo sistema. Sono state presentate ragionevoli proposte di riforma per specifiche istituzioni: misure per una maggiore trasparenza e nuove procedure di risoluzione delle controversie del Wto; misure per dare all’Oms maggior potere sugli stati membri; per stabilire standard per il cyberspazio; per ripristinare il controllo sugli armamenti. In tutti questi casi, la difficoltà non è trovare le misure tecniche per migliorare l’operatività del sistema – ma piuttosto verificare se i grandi poteri mondiali, e le loro popolazioni, sono ancora convinti che la cooperazione globale promuove l’interesse comune.

Diversi approcci al multilateralismo

Si preannuncia un doppio approccio al multilateralismo dopo il Covid-19. In alcuni settori, il mondo potrebbe dividersi in blocchi rivali, legati a sistemi politici ed economici contrapposti. Negli Stati Uniti c’è chi ha cominciato a parlare di una strategia per un “mondo libero”, approccio che farebbe una distinzione più netta tra alleati democratici e rivali autoritari. Anche Joe Biden, il candidato presidenziale democratico, sembra condividere questa linea. Il Primo Ministro britannico Boris Johnson ha proposto un raggruppamento di Stati democratici, D10 (che aggiungerebbe al G7 India, Corea del Sud e Australia), per coordinare le regole del cyberspazio. Nonostante questa idea tralasci le differenze esistenti tra questi paesi (per esempio sulla tassazione delle società digitali), rivela una tendenza sempre più marcata della politica globale. Questa divisione è già emersa in campo tecnologico, viste le implicazioni per la sicurezza che comporta il controllo su Internet, come è evidente dalle controversie sul ruolo della società cinese Huawei nella costruzione della rete 5G europea.

Tuttavia, l’idea di istituzioni multilaterali solo tra Stati che condividono una stessa visione democratica non è adatta ad affrontare le urgenti questioni della politica internazionale attuale. Le economie occidentali oggi sono molto più interconnesse con quella cinese e di altri Paesi non-democratici di quanto non lo fossero durante la Guerra fredda. Mentre alcune separazioni legate alla sicurezza in ambito tecnologico e in ambito medico sono inevitabili, le conseguenze economiche di una rottura completa sarebbero talmente devastanti da risultare improponibili.

Dobbiamo perciò trovare il modo di continuare a commerciare con la Cina, nonostante sia improbabile che il suo modello economico di capitalismo di Stato possa cambiare in tempi brevi. Le vere minacce non possono essere affrontate semplicemente con un’azione concertata tra le democrazie, ma richiedono l’instaurazione di un modus vivendi tra Paesi con regimi politici anche molto diversi.

Le pandemie, il cambiamento climatico, lo sviluppo internazionale e il tentativo di limitare i conflitti violenti si collocano tutti in questa categoria. Mentre i Paesi democratici si coordineranno, senza dubbio, sempre più tra loro, essi devono anche trovare un modo di coesistere con Stati i cui valori fondamentali sono opposti ai loro.

Questo articolo è pubblicato anche sul numero di settembre/ottobre di eastwest.

Puoi acquistare la rivista in edicola o abbonarti.

Anthony Dworkin [LONDRA] Senior Policy Fellow presso European Council on Foreign Relations.